Escaños reservados indígenas: la alteridad que espanta

«Proceso Constituyente»

Por: Rodrigo Burgos.

 

A más de un año de la aprobación general del proyecto que entregaba representación especial a los Pueblos Indígenas dentro del proceso constituyente, el Congreso aún no es capaz de resolver la formula definitiva de representación, presa de los fantasmas del cálculo político y de una visión sobre el ciudadano indígena más cercana al siglo XIX que al ciclo político contemporáneo. 

A solo algunas semanas del cierre de inscripciones de las candidaturas para las elecciones de los convencionales constituyentes, aún permanece sin resolver el otorgamiento de escaños reservados para los Pueblos Originarios en el proceso constituyente. Siendo aprobado el proyecto en general en diciembre de 2019, no obstante, el paso de la discusión en particular de la moción, desde agosto de este año, ha encontrado posiciones muy opuestas que dilatan hasta hoy su aprobación final.

El proyecto rechazado, presentado por la oposición, entregaba 24 escaños para repartir entre todos los pueblos originarios que habitan el territorio chileno, incluyendo al pueblo tribal afrodescendiente de Arica. Estos cupos serían supernumerarios, es decir, se agregarían a los 155 ya dispuestos para la Convención. Así, este proyecto -el cual fue aprobado por la Comisión de Constitución del Senado- indicaría que, para el día de la elección, los votantes podrían optar por la cédula chilena o indígena, basándose en el principio de autoidentificación, el cual es ampliamente respaldado por la literatura y tratados internacionales. Sin embargo, no alcanzó el quorum necesario para aprobarse y durante esta semana pasó a revisión de una comisión mixta que intentó, vanamente, consensuar una fórmula que supere su entrabamiento actual. Los tres puntos en discordia fueron, nuevamente, la construcción o no de un padrón especial indígena previo a la elección de convencionales, la calidad supernumeraria o no de los cupos y, por cierto, cuántos escaños deberían entregarse a cada uno de los pueblos que participarían en la Convención. En este punto, la Derecha solo está dispuesta a entregar quince cupos a repartir entre los diez pueblos que tienen reconocimiento del Estado chileno.

Pero vamos respondiendo algunas preguntas previas indispensables para entender el contexto de esta discusión. ¿Por qué deberían considerarse cupos especiales para los Pueblos Originarios que habitan el territorio chileno? Y si esta respuesta fuese afirmativa, ¿cuáles son los criterios justos en términos de representatividad que deberían considerarse para construir una propuesta apropiada?

“Es fundamental comprender que las razones de la representación especial de pueblos indígenas en la Convención Constitucional o en un parlamento, son distintas a la representación de otros colectivos. Aquí hablamos de pueblos, colectividades anteriores al Estado, que tienen derechos colectivos distintos al resto de la población, entre ellos, derechos políticos. Han sido excluidos de la sociedad, confinados a los márgenes y despojados sistemáticamente de sus territorios, culturas y derecho propio”, explica Antonia Rivas, abogada y experta en Derecho Indígena. Según Rivas, reconocer estos rasgos especiales, esa diferencia fundamental, permite avanzar en pluralidad e igualdad, reparando una antigua deuda histórica de representación, dejando de lado el obsoleto ideal de una sociedad homogénea. Aquí estriba también un antecedente en absoluto menor: Chile ha suscrito una serie de convenios y tratados internacionales que lo obligan a respetar los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas. Hablamos particularmente del Convenio 169 de la OIT y la Declaración de la ONU sobre los derechos de los Pueblos Indígenas. 

El Convenio 169, publicado en 1989 y ratificado por el Estado de Chile veinte años después, en septiembre de 2009, es la piedra basal de la legislación indígena internacional Sus postulados esenciales son dos:  el derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan, es decir, autodeterminación. El Convenio también garantiza el derecho de los pueblos indígenas y tribales a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible su propio desarrollo económico, social y cultural. Al ratificar un convenio de la OIT, un Estado miembro se compromete a adecuar la legislación nacional y a desarrollar las acciones pertinentes de acuerdo a las disposiciones contenidas en el Convenio.

A partir lo anterior, surgen más diáfanas, entonces, las razones de una propuesta de incorporación a la discusión constitucional que salvaguarde las características específicas de cada pueblo en razón de la jurisprudencia internacional. Así, la oposición levantó una moción basada en los resultados del Censo 2017.  Allí, 12,8% de la población del país se consideró perteneciente a uno de los 10 pueblos indígenas actualmente reconocidos. Enseguida, se levantó una propuesta de escaños que respetase la consideración que el Convenio 169 indica con respecto a la identificación de los pueblos indígenas, en su artículo 1.2: “la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio”. Conforme a este principio, lo correcto sería establecer que el 12,8% o un porcentaje cercano de integrantes indígenas en la futura Convención Constituyente sean indígenas, reflejando su peso demográfico a nivel nacional.

 “Es importante señalar que no existiría sobrerrepresentación de los pueblos indígenas, puesto que siempre la máxima será una persona, un voto, y la posibilidad de que una persona que no se identifique como indígena pueda votar en dicha elección, no representa un peligro para la democracia ni pone en riesgo la integridad de los pueblos indígenas, sino que reafirma el carácter plural de nuestra sociedad”, comenta Antonia Rivas. Además, según la abogada, de esta forma también se respeta el principio de la autoidentificación y se relevarían las aspiraciones políticas de los pueblos indígenas como sujetos colectivos.

Por contrapartida, el oficialismo ha defendido la opción referida a construir un padrón electoral de identificación especial, el cual ofrece diversos problemas. El primero, son los tiempos. La elección de constituyentes se realizará el 11 de abril de 2021; esto ofrece importantes inconvenientes para quienes deseen inscribirse en ese padrón atendiendo las dificultades sanitarias devenidas de la pandemia, las cuales hacen aún más difíciles que personas que vivan en lugares alejados puedan afiliarse a esta modalidad de registro eleccionario. Si bien es cierto que los padrones indígenas existen en países como Nueva Zelandia, levantar un catastro de esta envergadura con buenos resultados es un trabajo que requiere plazos que exceden con mucho los hitos señalados por el proceso constituyente. “Por lo tanto, la opción de la autoidentificación no solo es más eficiente de llevar a cabo en la elección de los constituyentes indígenas y tribales, sino que se trata también de un mecanismo acorde a los tratados de Derechos Humanos vigentes sobre Pueblos indígenas y Tribales ratificados por Chile”, indica la abogada y académica UC Alejandra Precht.

El horizonte plurinacional

“Lo que está en juego en esta batalla por los escaños reservados no es la traición a la autodeterminación o la destrucción de Chile. Es la profundización de un poder político indígena autónomo de las naciones originarias. A Chile le significaría ingresar a una segunda etapa de la emergencia indígena. Es decir, crear instituciones que permitan su desarrollo, empoderamiento y consolidación como sujetos de derechos”. Así observa el actual proceso el historiador Fernando Pairican. El académico advierte un nuevo “horizonte de época”. Es decir, una nueva Constitución que declare un Estado Plurinacional e intercultural, que garantice la libre determinación de los Pueblos Originarios dentro de la unidad Estado, lo cual se traduciría en el derecho a la autonomía, al autogobierno, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, entre otros aspectos.

La tozuda negación

En presencia de tan contundentes antecedentes, ¿cuáles son las razones que han dilatado de tal manera la entrega de escaños reservados a los pueblos indígenas? Si bien hay un apoyo transversal a la idea de incorporar a representantes indígenas en la convención constitucional, ese discurso único de resquebraja al mirarlo con mayor profundidad. La derecha, presa quizá del pavor de poner en mayor riesgo la posibilidad de contar con la cantidad de convencionales indispensables para defender su proyecto político en la nueva Constitución, ha cometido errores grotescos al comparar a los pueblos originarios con grupos de interés intermedios, como podrían serlo un sindicato o una junta de vecinos. Además, varios parlamentarios oficialistas apuntaron al riego de sobrerrepresentación indígena y que por ningún motivo los cupos podían ser supernumerarios ya que no era esto lo que la ciudadanía votó en el plebiscito del 25 de octubre.

“Equiparar a los pueblos originarios con un grupo religioso o a cualquier otro grupo de interés en la sociedad, demuestra una total ceguera respecto de la trayectoria histórica de las relaciones entre el Estado de Chile y los pueblos originarios”, comenta Claudio Fuentes, académico de la UDP e investigador del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas, CIIR.  A juicio de Fuentes, hay también razones sistémicas que el oficialismo desde su miopía ha desestimado. Tal cual está configurado, el actual esquema de representación política obstaculiza la inclusión de los pueblos originarios en la discusión democrática. De este modo, su participación -escasa y marginal- están el nadir de la idea de una sobrerrepresentación. “Si la democracia representativa capturara la diversidad socioeconómica y cultural del país, los distintos cuerpos colegiados representativos reflejarían ese 12,8% de autoidentificación con los pueblos originarios. Pero esto no ocurre ni a nivel local, y menos a nivel nacional -4,6% en el Senado, 1,9% en la Cámara”, puntualiza Claudio Fuentes.  Así, el establecimiento de los escaños reservados busca superar esta distorsión que históricamente ha invisibilizado a los pueblos originarios. La interpretación es simple: si los pueblos indígenas contasen con un sistema que les brindase representación proporcional, el imperio de los escaños no sería tal. 

La abogada Alejandra Precht agrega un aspecto relevante. “No resulta adecuado realizar cálculos políticos sobre de qué forma los representantes indígenas y tribales se comportarán a lo largo de la discusión constitucional. La evidencia señala que en caso alguno pueden atribuirse tendencias o militancias políticas a las personas pertenecientes a los Pueblos Indígenas y Tribales”.

Hay, además, un elemento más oscuro que ha surgido en las horas recientes. Según politólogas como Javiera Arce, la negación de la Derecha en términos de entregar, por ejemplo, cupos supernumerarios y sí endosarlos al actual aforo de la Convención, obedecería a una estrategia de veto sobre la discusión constituyente. Incorporar escaños reservados indígenas dentro de los 155 convencionales ya dispuestos, obligaría a redefinir distritos, alterando criterios como la paridad y, aún peor, estableciendo lugares donde funcionaría una especie de “binominalismo de facto”. Entonces, la reconfiguración electoral serviría a objetivos afines al status quo constitucional que persigue el oficialismo. 

La deuda del reconocimiento

“Son innumerables las veces en que las élites políticas han traicionado sus compromisos con los pueblos originarios. Las promesas incumplidas son parte de una histórica relación que combina intereses territoriales, económicos, políticos y hasta culturales. Basta recordar algunos hitos más contemporáneos”, asevera Claudio Fuentes. Ya desde el Acuerdo de Nueva Imperial, en 1989, el entonces candidato presidencial Patricio Aylwin se comprometió a incorporar en su programa de gobierno la demanda de los pueblos indígenas referida a su reconocimiento constitucional junto con sus derechos económicos, sociales y culturales. Ya en 2003, durante el mandato de Ricardo Lagos, la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato propuso establecer mejoras institucionales que permitiesen reparar los daños inferidos a los pueblos indígenas a través de una reforma constitucional que “declare la existencia de los pueblos indígenas, que forman parte de la nación chilena, y reconozca que poseen culturas e identidades propias”. Así, comisiones y acuerdos posteriores de diversa índole y tinte político, pusieron como prioridad el reconocimiento constitucional de los Pueblos Originarios, traducido en, por ejemplo, escaños reservados en el Congreso o la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas. Claramente, mirado de forma retrospectiva, el impulso declarativo quedó muy pronto sepultado bajo otras prioridades.

En presencia de las implicancias del proceso constituyente que se inició el 25 de octubre y los convenios internacionales suscritos por el Estado de Chile, los Pueblos Indígenas y Tribales deben participar en la discusión constitucional respetando sus derechos a la participación política, a la autoidentificación y a la autodeterminación. Su aporte es indispensable en términos de garantizar un texto constitucional que exprese la diversidad cultural del Chile actual, en sus variadas formas de organización social, que amplíe los marcos de discusión en temas como la protección del medioambiente y la descentralización, avanzando en un proceso de reconocimiento a los Pueblos Indígenas y Tribales que habitan Chile. Este anhelo ha sido refrendado por diversos estudios de opinión  que mostraron, de forma transversal, un abrumador apoyo en avanzar hacia un amplio abanico de posibilidades de reconocimiento -dentro de los cuales cabe un posible Estado Plurinacional-, protegiendo sus derechos colectivos, conocimientos y lenguas.